凉山疾控健康提示（10月16日）

第二，该事实在社会一般人看来是无法容忍的。

确立之初，学界曾对该制度寄予厚望。当然，由于并非法定要件，以上条件仅仅是审查建议被采纳的必要，而非充分条件。

对此，立法者透露了以下初衷： 社会团体、企业事业组织和公民是宪法和法律以及行政法规最广泛的运用者，他们往往能够在具体运用法律的过程中较先发现问题，立法法规定他们具有提出审查建议的权利，一方面是考虑到既要保证他们参与对国家的管理，保证他们行使批评建议权。[12]全国人大常委会法工委将司法解释也纳入到备案审查的范围之内。总之，在审查申请数量尚未对审查能力造成过度负担的情况下，暂时维持目前较为宽松的申请资格和条件不仅有利于确保社会对法规审查的参与，而且也有助于维持和提升该制度自身的权威。但它们是否能够毫无包袱、毫无顾虑地行使这项权利则需要考虑微妙的法外因素。但这并非通过法定的法规审查程序完成。

三个案件同时表明，实践中的法规审查制度已经出现了至少两个方面的实质性制度变迁。因此，笔者尽管在原则上认同上述完善方案，但主张现阶段筛选机制不能过于严密，更不能一蹴而就，防止过度压抑公民参与审查的积极性。[19] 面对上述批评和建议，全国人大常委会至少从2004年开始已经着手制度完善的作业，包括成立法规审查备案室。

也有深深的失落，我们期望的违宪审查程序可能就此搁浅。申请主体参与意愿的冷暖错位与制度设计的初衷南辕北辙。根据法工委提供的最新数据，十二届全国人大期间，公民及其他组织针对行政法规、地方性法规提出的属于全国人大常委会备案审查范围的审查建议共计90件，年均18件。总之，由重要国家机关申请的制度存在诸多违背我国政治运行逻辑的因素，不接地气是其部分失灵的制度根源。

这也说明，由于相关规则的缺失和惯例积累不足，审查建议的处理过程具有高度不确定性。与之相反，公民、其他组织等成为审查建议的主要提出主体。

但是，国务院本身就是行政法规的制定主体。[10]具体而言，该制度包含以下几个要素：其一，有权启动该程序的主体广泛，不仅包括国务院等国家机关，而且也包括社会团体、企业事业组织和公民。[53]张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第258页。海量的审查申请显然是审查机关所无法处理的，因此，通过设置审查前置程序的确有助于缓解和降低审查机关的工作负荷。

悖论二的存在是制度实践的必然，而非完全由立法瑕疵所致。[61] 从上述三个成功的案例可以看出，一份来自公民的请求能否被接纳，能否最终导致审查对象被废止，实际上是由其个案背后所暗含的一些实体性要素所决定的。[47]参见《立法法》(2015年)第98条。同时，我们还期望，全国人大常委会能够通过对该行政法规的审查建立一套审查程序，逐个审查那些违背宪法和法律的却至今仍然有效的行政法规、地方性法规，促进国家法制统一。

2012年，在重庆市第三中级人民法院就任建宇案宣判前夕，三位律师向法规审查备案室提交了对劳动教养制度相关法规进行审查的建议。2015年对《立法法》进行修改，尤其是增加回应机制以及将主动审查法定化。

三个案件同时表明，实践中的法规审查制度已经出现了至少两个方面的实质性制度变迁。[71]宋锐，见前注[18]，第30-33页。

于此同时，为了进一步提高公众的认知度，常委会应当继续提升审查程序和结果的公开程度，定期向公众公布审查个案的情况并且继续发布法规审查情况的年度报告。[80]参见褚宸舸：论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性，《政治与法律》2014年第4期。(作者为四川省人大常委会法制工作委员会工作人员)。其次，法律问题政治解决的倾向也很明显。三个个案反映了一些共同或类似的实质性要求。总的来说，重要国家机关不积极提出审查申请主要是由于申请程序本身不符合我国国家机关间关系处理的制度逻辑。

[75]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。对于由其他国家机关制定的法规，是否应当提起审查请求尤其值得慎重考虑。

这可以从其他类似的程序设置安排中窥见端倪。因此，在加大备案审查工作力度的同时，要注意方式方法，积极主动与制定机关沟通交流，了解情况，反馈意见，达成共识，尊重制定机关劳动，提高审查监督实效。

拆迁，特别是强制拆迁对原房屋所有权人的财产权构成极大的限制和损害。[25]袁曙宏：加入世贸组织十年我国法治建设回顾与前瞻，《中国党政干部论坛》2012年第4期，第4-9页。

法律询问答复的广泛运用就是一个明证。[76]《立法法》(2015年)第99条第3款。[45]参见叶海波：最高人民法院‘启动违宪审查的宪法空间，《江苏行政学院学报》2015年第2期，第131-136页。除宋锐提及的2004年前收到的23份请求之外，田燕苗也透露，从2004年5月全国人大常委会法工委法规备案审查室成立以来，共收到公民、组织提出的审查建议千件左右，最近五年来，共收到各类审查建议336件。

不同主体申请所呈现的冷热反差表明，当初立法者期望主要依靠重要国家机关参与监督、维护立法秩序统一的初衷并未得到实现。任何一项救济制度都需要支付成本、不可能做到来者不拒，对请求做必要的筛选即便不是立法的要求，也最终由处理机关的工作负荷等客观因素而促成。

[48]在此背景下，如果常委会仍然无法及时有效地发现法规违反上位法的情形，则进一步表明其监督工作开展不力。否则，如果来者不拒，法规审查工作根本无法顺利得以开展。

从宪法监督层面观察，许多国家的审查机构也通过多种途径遴选其有能力解决的问题。也可以说，这是一个近乎来者不拒的系统。

在维护团结、求同存异、强调合作的宏观氛围下，重要国家机关无法克服心理障碍而主动地参与法规审查活动。最高立法机关对国务院的依赖依然是一个不争的事实。我们更应当冷静而审慎地进行制度设计，尤其要注重对既有制度开展稳健的改革。[70] 再次，全国人大常委会自身立法同样存在问题和瑕疵，因此过于频繁地开展立法监督显得底气不足。

事实上，两者之间在制度功能上存在着明显的差异。解决这一悖论的出路依然应当立基于本土，通过淡化程序的冲突性激励重要机关的参与。

具体而言，这些审查建议，必须由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。[32]除了增加第三款有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查之外，该条内容在此次《立法法》修改中保持不变。

推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。因此，已有学者提出要建立筛选机制的建议。